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01.05.2013
Stellungnahme

Aus Fehlern lernen - Zusammenfassung einer Stellungnahme von Ludwig Salgo

Zusammenfassung der Stellungnahme für den Sonderausschuss „Zum Tode des Mädchens Chantal“ von Ludwig Salgo - Aus Fehlern lernen – Veröffentlicht in ZKJ Zeitschrift für Kindschaftsrecht und Jugendhilfe 4-2013 S. 150-156

Themen:

Zusammenfassung der Stellungnahme für den Sonderausschuss „Zum Tode des Mädchens Chantal“ von Ludwig Salgo - Aus Fehlern lernen –

Veröffentlicht in ZKJ Zeitschrift für Kindschaftsrecht und Jugendhilfe 4-2013 S. 150-156

In der Einleitung zu seinem Artikel verweist Salgo auf verschiedene Berichte und Aufarbeitungen:

  • Teil- und Folgebericht der Innenrevision der Finanzbehörde
  • Ein Bericht des Rechtsamtes des Bezirksamtes Hamburg-Mitte
  • Eine vorläufige ‚Fachanweisung Pflegekinderdienst‘ des Senats
  • Eine Organistionsanalyse von Prof. Schrapper,
  • die Errichtung einer ‚Jugendhilfeinspektion Hamburg‘
  • u.a.

Allein aus dem Prüfungsbericht der Finanzbehörde ergeben sich 24 Feststellungen, die die Unfachlichkeit jugendamtlichen Handelns darstellen.

Fallbezogene Grundlagen der Stellungnahme

Hier bezieht sich Salgo auf zwei Dokumente (Teilbericht v. 4.4.2012 und Folgebercht v. 25.7.2012 der Innenrevision) mit umfangreichen Schwärzungen und er verweist darauf hin, dass alle seine folgenden Ausführungen unter dem Vorbehalt stehen, das sie in Kenntnis der geschwärzten Teile möglicherweise anders ausgefallen wären. Er schreibt dazu: Es entsteht der Eindruck, dass aus Gründen politischer Opportunität und nicht aus datenschutzrechtlichen Gründen nur diese geschwärzte Fassung der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurde. Dem Senat und der Bürgerschaft müsse daran gelegen sein, dass ein solcher Eindruck erst gar nicht entsteht. ‚Aus Fehlern lernen‘ – das Motto der durchaus Erfolge aufweisenden Kinderschutzdebatte der vergangenen Jahre – heißt auch, dass offen über Fehler und Mängel gesprochen werden muss, was wiederum voraussetzt, dass auch bekannt gewordene Fehler und Fehlentwicklungen schonungslos offengelegt werden. Mit dieser Geheimhaltungspolitik werden Spekulationen geradezu angeheizt. Und zum Ende dieses Abschnitts heißt es dann: Eine solche Geheimhaltungspolitik konterkariert geradezu die angekündigte Offensive des Senats, zusätzliche Pflegeeltern zu gewissen, um dem – keineswegs nur aus haushaltspolitischen Gründen – richtigen Weg ‚Vorrang Vollzeitpflege‘ Rechnung zu tragen.

Regelwerk, Standards und Zusammenarbeit im Pflegekinderwesen – Bewertung Status quo

Frage des Senats:
"Welche Bewertungen zu aktuell geltenden Regelungen und Standards im Hamburger Pflegekinderwesen können Sie vornehmen?"

Salgo schreibt dazu: Erstens: Es liegen sicher nicht zu wenige unterschiedliche Vorgaben vor, manchmal wäre weniger besser. Zweitens: Im Großen und Ganzen spiegeln sich in diesen Regelwerken und Standards die Fachdebatten der letzten Jahre in der Bundesrepublik zu diesem Themenkomplex wider, wenn man auch über einzelne Details streiten könnte. Eklatante Verstöße in diesem Standards und Regelwerke gegen Bundes- und Landesgesetze oder gegen konsentierte Standards habe ich nicht vorgefunden.

Er erläutert weiterhin, dass es sich hierbei weniger um Recht, als besonders um die Steuerfähigkeit von Verhalten und um Effektivität und Gesetzmäßigkeit von Verwaltungshandeln geht. Dann zählt er eine Vielzahl von Ursachen auf, die für das Außerachtlassen der verbindlichen Vorgaben in Betracht kommen könnten und weist auf Überregulierung, mangelnde Ausbildung der Sozialarbeiter, mangelnde Fachberatung und Supervision, mangelnde und wenn überhaupt dann schwierig auszuübende Kontrolle und mangelnde Anreizsysteme für erfolgreiche Praxis hin.

Frage des Senats:
"Wie bewerten Sie die Sofortmaßnahmen, die nach dem Tod Chantals von der Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration (BASFI) eingeleitet wurden? Bitte gehen Sie insbesondere auf die Regelungen zum Führungszeugnis und zum Gesundheitszeugnis inkl. Drogentest für alle Hausangehörigen ab dem 14. Lebensjahr ein".

Salgo antwortet darauf, dass Führungszeugnisse spätestens seit dem BKiSchG zum Standard für alle mit Minderjährigen in ehrenamtlichen oder beruflichen Kontakt kommenden Personen bei öffentlichen und freien Trägern verpflichtend seien. Auch die Vorlage von Gesundheitszeugnissen für Pflegestellenbewerber gehöre schon seit Langem zum Standard der Pflegekinderhilfe. Während der Drogentest für alle Familienmitglieder einerseits einen hohen Symbolwert für die Verantwortlichkeit einer Pflegefamilie haben könne, könne ein solcher Test jedoch über das Ziel hinausschießen und sei angesichts der Erfahrungen nicht zu rechtfertigen. Wichtiger sei hier eine vertrauensvolle Zusammenarbeit der Dienste mit der Pflegefamilie.

Reform des Pflegekinderwesens - Empfehlungen

Frage des Senats:

"Leitfragen: Wie kann das Risiko, dass sich ein Fall Chantal wiederholt, minimiert werden? Welche Empfehlungen haben sie zur Reform der Weiterentwicklung des Pflegekinderwesens in Hamburg?"

Salgo verweist hier auf die Veröffentlichungen der Vorschläge zur Reform des Pflegekinderwesens, die gemeinsam mit Dr.Dr.h.c.Gisela Zenz erarbeitet wurden (Kontinuitätssichernde Strukturen und Verfahren im Pflegekinderwesen – rechts- und sozialpolitische Forderungen. (Frühe Kindheit 4-2010)
http://www.moses-online.de/artikel/kontinuitaetssichernde-strukturen-verfahren-im-pflegekinderwesen

Weiter setzt sich Salgo mit der ‚Fachanweisung Pflegekinderdienst‘ vom 3.8.2012 auseinander. Hier heißt es: „Pflegekinder sind Kinder, die zeitlich begrenzt oder auf Dauer mit zwei Familien aufwachsen (…) müssen lernen mit zwei Familien erwachsen zu werden“. Die Formulierung des § 33 SGB VIII sei dagegen bewusst eine andere: „Vollzeitpflege soll Kindern und Jugendlichen in einer anderen Familie eine zeitlich befristete oder eine auf Dauer angelegte Lebensform bieten“. Zeitlich befristet und auf Dauer angelegte Form stehen gleichberechtigt nebeneinander und ein Zweifamilienmodell (Ein Pflegekind mit zwei Familien) wäre nach den langen Auseinandersetzungen um die sogenannte Ersatz- oder Ergänzungsfamilie ein Rückfall, den das SGB VIII bewusst überwinde.

Die Komplexität von Pflegekindschaftsverhältnissen verbiete kategorisch von vornherein festgelegte Dogmatisierungen, Rubrizierung und Schematismus. Die Fachanweisung erwähne einen ‚Rückführungsplan‘ ließe aber Aussagen zur Kontinuitätssicherung vermissen. Weiterhin müsse es Klarstellungen zur Verantwortung im Verhältnis Behörde und freier Träger geben. Außerdem solle eine Evaluation von einer unabhängigen Stelle durchgeführt werden und von der Bürgerschaft überprüfbar sein.

Organisationsstruktur und Kooperation

Frage des Senats:
"Wem würden Sie welche Rolle zuschreiben und wie sollte sich die Zusammenarbeit zwischen freien Trägern der Jugendhilfe, Jugendämtern, Amtsvormündern und Pflegeeltern optimaler Weise gestalten? Wie können in diesem Zusammenhang Schnittstellenverluste reduziert werden?"

Salgo antwortet darauf, dass Entscheidungen über

  • Erziehungshilfen,
  • die Steuerung dieser Hilfen,
  • die Hilfeplanung,
  • die Eignung von Bewerbern für ein bestimmtes Kind,
  • Maßnahmen im Rahmen Pflegekinderaufsicht,
  • Erteilung/Versagung/Widerruf von Pflegeerlaubnisse

ausschließlich die Kinder- und Jugendbehörde trifft.

Das zentrale Steuerungsinstrument der Behörde sei für Eltern, Personensorgeberechtigte, Pflegeeltern und freie Träger der Hilfeplan. Hilfepläne sind Maßanzüge für jedes einzelne Pflegekind.

Salgo plädiert dafür, dass eine Fachkraft für maximal 25 Einzelfälle in der Pflegekinderhilfe zuständig ist. Zu den Amtsvormündern schreibt er: Hier bleibt zu hoffen, dass die Amtsvormünder aufgrund der jüngsten Reformen ihren Aufgaben gerecht werden können, wozu die qualifizierte und von der Leistungsbehörde völlig unabhängige Interessenwahrnehmung gehört. Wegen naheliegender Interessenkollisionen und allzu großer Behördennähe der Vormünder wird vermehrt auf Einzelvormünder zurückzugreifen sein.

Fragen des Senats:
"Wem sollten bei einer Einbindung von freien Trägern in die Auswahl bzw. Begleitung und Beratung von Pflegeeltern die Trägeraufsicht und die Vertragsgestaltung (Leistung, Entgelte etc.) obliegen? (Bezirke oder Fachbehörde?)"
"Können Sie Best-Practise-Beispiele aus anderen Städten/Kommunen/Bundesländern erläutern? Kennen Sie umgekehrt negative Beispiele und sich daraus ergebende Empfehlungen, welche Fehler Hamburg bei einer Neuregelung des Pflegekindeswesens nicht wiederholen sollte?"
"Inwieweit halten Sie verbindliche Regelungen zur stärkeren Einbindung der Leitungskräfte (Regionalleitungen), insbesondere bei Zweifelsfällen für erforderlich?"

Salgo verweist hier auf die Veränderungen in Frankfurt/Main. Dort wurden die bisher in den Sozialrathäusern tätigen Pflegekinderdienste und die Amtsvormundschaften zentralisiert, wobei es weiterhin Sprechstunden in den Regionen gibt. Die vor Jahren erfolgte Dezentralisierung wurde also wieder rückgängig gemacht. Ebenso könnten verpflichtende gemeinsame Fortbildungen von ASD, Vormundschaft und Pflegekinderdienste die Kommunikation untereinander verbessern. Die Trägeraufsicht sollte auf jeden Fall in diesem Bereich zentralisiert werden. Salgo schreibt dazu: „Nicht ganz unbegründet ist der flotte Spruch ‚Jugendämter in Deutschland können tun und lassen was sie wollen‘. Wie haben einen faktischen Ausfall von Fachaufsicht in diesem Bereichen. Der berechtigte Ruf nach unabhängigen Beschwerde- oder Ombudsstellen bestätigt dieses Defizit mangelnder oder ausgefallender fachlicher Kontrolle in einem sehr wichtigen, grundrechtsrelevanten und zudem kostspieligen Bereich von Staatstätigkeit“
Eine stärke Einbindung der Leitungskräfte – nicht nur bei Zweifelsfällen – sei dringend erforderlich.

Frage des Senats:
"Ist aus Ihrer Sicht die Eignungsfeststellung von Pflegeeltern zwingend eine hoheitliche Aufgabe?"

Salgo: Hier handele der Staat in Wahrnehmung seines staatlichen Wächteramtes, auch wenn die Eltern die Hilfe zur Erziehung freiwillig in Anspruch nähmen. Da diese Situation verfassungsrechtlich aufgeladen sei, empfiehlt Salgo, die Eignungsfeststellung ausnahmslos dem öffentlichen Träger der Kinder- und Jugendhilfe vorzubehalten. Schulung, Vorauswahl, Beratung, Begleitung und Unterstützung könnten dagegen besser von freien Trägern vorgenommen werden.

Frage des Senats:
"Im Rahmen der ersten Sachverständigenanhörung wurde ein Vier-Augen-Prinzig für die Eignungsfeststellung vorgeschlagen. Einige freie Träger führen dies bereits durch (Hausbesuch und Gespräche durch zwei Fachkräfte). Wie könnte ein solche Vorgehen dahingehend geändert werden, das z.B. eine (PKD-)/ASD-Kraft sowie ein Mitarbeiter eines freien Trägers gemeinsam agieren?"

Salgo weist darauf hin, dass im geltenden Recht das Vier-Augen –Prinzip für die Einschätzung des Gefährdungsrisikos durch den öffentlichen oder durch den freien Träger (8a SGB VIII) sowie für die Entscheidungsfindung für Hilfen zur Erziehung, die für längere Zeit zu leisten ist (§ 36 Abs.2 SGB VIII) schon vorgeschrieben ist. Dem öffentlichen Träger stehe es frei, den freien Träger zu beteiligen, die letztendliche Entscheidung treffe jedoch nur die Behörde.

Frage des Senats:
"Welche Rahmenbedingungen (u.a. ggf. Fallzahlenbegrenzungen) sind notwendig, damit die beteiligten Akteure ihre Aufgaben uneingeschränkt wahrnehmen können?"

Salgo schreibt kurz und knapp darauf: „In Spezialdiensten in den Jugendämtern (Pflegekinderdiensten) sollte mit vernünftigen Fallzahlen (max. 25 Fälle pro Fachkraft) gearbeitet werden; vergütungsrechtlich muss, soweit nicht schon eingeführt, eine Gleichstellung mit den Fachkräften im ASD erfolgen.

Regelung für bestehende Pflegeverhältnisse

Frage des Senats:
"Ist es sinnvoll, vertraglich (hamburg-weit) einheitliche Standards zwischen Trägern und den Jugendämtern für eine gemeinsame Aktenführung/Dokumentationspflichten zu vereinbaren, die sich auch auf die Trägerakten im Rahmen der Pflegefamilienbegleitung erstrecken?"

Salgo weist nochmals daraufhin, dass für alle Akteure ein einheitliches Vorgehen verbindlich gemacht werden muss und dass dies sowohl vom öffentlichen als auch vom freien Träger abverlangt werden muss.

Nachvollzug und Verwandtenpflege

Frage des Senats:
"Ist es sinnvoll die Eignungsfeststellung bei Verwandtenpflege und Nachvollzügen der Eignungsfeststellung von Pflegeeltern gleichzustellen?"
"Welche Ausschlusskriterien sollten aus Ihrer Sicht für Verwandtenpflegeverhältnisse gelten?"
"Was halten Sie von dem Vorschlag, in den Jugendämtern einen eigenen Aufgabenbereich bzw. (PKD-)ASD-Abteilung Verwandtschaftspflege zu schaffen?"

Salgo setzt sich hier zuerst mit den Grundfragen der Verwandtenpflege auseinander und stellt dann fest, dass eine A-priori-Festlegung für oder gegen die Verwandtenpflege nicht angebracht ist, vielmehr sei eine Gesamtabwägung aller Argumente des Personensorgeberechtigten unter Berücksichtigung ihres Wunsch- und Wahlrechtes vorzunehmen. Und biete die Verwandtenpflege die geeignete und notwendige Hilfe, dann habe auch die Verwandtenpflegestelle einen Rechtsanspruch gem. §3 27, 33 SGB VIII. Das Wunsch- und Wahlrecht der Eltern müsse sich jedoch am Kindeswohl messen lassen, einen ‚Kinderschutz light‘ für Kinder in Verwandtenpflege dürfe es nicht geben. Die Behörden sollten in unterschiedlichen Einschätzungen zu den Eltern nicht konfliktscheu sein, sondern das Familiengericht einschalten.

Frage des Senats:
"Haben Sie Empfehlungen für die Beratung und Qualifizierung von Pflegeeltern?"

Salgo benennt dazu folgende Punkte:

  • Qualifizierte Vorbereitung, Fortbildungspflichten (auch für Verwandte)
  • Einrichtung von Pflegeelternschulen/-akademien unter gemischter Trägerschaft von Pflegeeltern/-verbänden, freien Trägern und öffentlicher Jugendhilfe
  • Peeberatung der neuen durch erfahren Pflegeeltern
  • Einrichtung von Kriseninterventionsteams unter Beteiligung von freien Trägern und erfahrenen Pflegeeltern
  • Übernahme der Kosten von Schulung und Beratung

Frage des Senats:
"Pflegeeltern kritisieren die häufigen Besuche der Amtsvormünder (zwölfmal jährlich) seit der Änderung des Bundesgesetzes. Wie bewerten Sie die Besuchshäufigkeit?"

Salgo sagt dazu, dass die Diskussion sehr differenziert zu führen sei, da in einigen Fällen, die öffentlich wurden, die Vormünder eher sehr passiv als zu aktiv gewesen seien. Das Bundesgesetz fordere auch nicht eine schematische Handhabung, sondern lässt auch durchaus zu, dass das Mündel seltener als monatlich besucht wird z.B. bei schon langem Aufenthalt in der Pflegefamilie, wenn das Kind älter ist und selbst Kontakt zum Vormund aufnehmen kann und es aus dem Umfeld positive Rückmeldungen gibt (Berichte der Pflegekinderdienste).

Im Fazit schreibt Salgo:
„Wie lernfähig das „System“ der Kinder- und Jugendhilfe in der Freien Hansestadt Hamburg ist und ob es wirklich bereit ist, ‚aus Fehlern zu lernen‘, das lässt sich noch nicht sagen. Die aufgezeigten massiven Strukturdefizite zeigen bereits, dass es kein leichtes Unterfangen sein wird, einen anderen Kurs einzuschlagen. Es gibt eine Vielzahl beachtlicher unterschiedlicher Aktivitäten zur Aufarbeitung und Schadensbegrenzung – das lässt hoffen.