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30.12.2015
Politik

Evaluation des Bundeskinderschutzgesetzes - Qualifizierung der Pflegekinderhilfe

In ihrem Bericht zur Evaluation des Bundeskinderschutzgesetzes hat die Bundesregierung auch einen Abschnitt "Qualifizierung der Pflegekinderhilfe" aufgenommen. Hier wird vorgestellt, welche Änderungen für die Pflegekinderhilfe aus Sicht der Bundesregierung noch notwendig wären.

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In ihrem Bericht zur Evaluation des Bundeskinderschutzgesetzes hat die Bundesregierung auch einen Abschnitt "Qualifizierung der Pflegekinderhilfe" aufgenommen. Hier wird vorgestellt, welche Änderungen für die Pflegekinderhilfe aus Sicht der Bundesregierung noch notwendig wären.

Der Bericht zur Evaluation des Bundeskinderschutzgesetzes befasst sich mit dem Kinderschutz in der Praxis. Wie konnte das Bundeskinderschutzgesetz, welches am 1.Januar 2012 in Kraft getreten ist, umgesetzt werden? Welche Klippen und Fallen taten sich auf? Wo zeigen sich Lücken und Möglichkeiten von Fehlinterpretationen?

In der Einleitung des Berichtes heißt es unter anderem:

Der wirksame Schutz von Kindern und Jugendlichen vor Gewalt und Vernachlässigung hat für die Bundesregierung höchste Priorität. Sie betrachtet den Schutz von Kindern und Jugendlichen vor Gefahren für ihr körperliches, geistiges und seelisches Wohl als eine zentrale Aufgabe des Staates. Ein wirksamer Kinderschutz erfordert öffentliche Verantwortung, die alle gesellschaftlichen Kräfte einbezieht und sich auf ein gutes Aufwachsen von Kindern und Jugendlichen insgesamt erstreckt. [...]

Verständnis von Kinderschutz

Das BKiSchG geht von einem weiten Verständnis von Kinderschutz sowohl im Hinblick auf seine Akteure als auch auf seine Instrumente aus:

Von Anfang an, d.h. bereits in der Schwangerschaft und rund um die Geburt, setzt es auf die Stärkung der Potentiale und Kompetenzen der Eltern als die für das Kind primär Verantwortlichen. Zunächst obliegt diese Aufgabe der Kinder- und Jugendhilfe, der eine Garantenstellung für Kinder und Jugendliche und ihren Schutz zukommt. Der Kinder- und Jugendhilfe stehen dafür Maßnahmen für Hilfe und Unterstützungsleistungen zur Verfügung, über deren Inanspruchnahme die Eltern entscheiden können. Daneben hat die Kinder- und Jugendhilfe Befugnisse zum Schutz des Kindes oder Jugendlichen, die mit Eingriffen in die Rechtspositionen der Eltern verbunden sind. In beiden Bereichen – Prävention und Intervention – intendiert das BKiSchG eine Stärkung der Kinder- und Jugendhilfe und ihrer Fachkräfte. Das Gesetz bezieht weitere für das gute Aufwachsen und den Schutz von Kindern und Jugendlichen verantwortliche Akteure ein, deren Handlungsauftrag Wirkungen für den präventiven und intervenierenden Schutz von Kindern und Jugendlichen entfalten – allen voran die Gesundheitshilfe. Sowohl bei der Prävention als auch bei der Intervention setzt das Bundeskinderschutzgesetz auf eine Verantwortungsgemeinschaft aller Akteure, wobei es auf Seiten des Staates an der der Primärverantwortung der Kinder- und Jugendhilfe für den Kinderschutz selbstverständlich festhält. Die Verantwortung des Bundesgesetzgebers für den Schutz von Kindern und Jugendlichen ist im Staatlichen Wächteramt (Artikel 6 Absatz 2 Satz 2 Grundgesetz), der staatlichen Schutzpflicht für die Persönlichkeitsentfaltung und -entwicklung von Kindern und Jugendlichen (Artikel 2 Absatz 1 i. V. mit Artikel 1 Absatz 1 Grundgesetz) sowie in völkerrechtlichen Verpflichtungen, insbesondere Art. 3 und 18 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes, begründet.

Im Bericht werden verschiedenste Bereiche der Kinderschutzaufgaben sowohl im Rahmen der der Praxis als auch in Ergebnissen von Forschung betrachtet. Im Regelungsbereich 2 hat die Qualifizierung der Pflegekinderhilfe eingang in die Evaluationsbemühungen gefunden. Diese Betrachtungen möchte ich hier wiedergeben, wobei ich darauf hinweisen möchte, dass natürlich auch andere Bereiche des Regelungsbedarfs für die Pflegekinderhilfe eine Rolle spielen z.B. die Überlegungen zur Übernahme der Hilfegewährung von einem Jugendamt auf ein anderes Jugendamt. (§ 86 c SGB VIII).
Im Bericht werden verschiedenste Bereiche der Kinderschutzaufgaben sowohl im Rahmen der der Praxis als auch in Ergebnissen von Forschung betrachtet. Im Regelungsbereich 2 hat die Qualifizierung der Pflegekinderhilfe eingang in die Evaluationsbemühungen gefunden. Diese Betrachtungen möchte ich hier wiedergeben, wobei ich darauf hinweisen möchte, dass natürlich auch andere Bereiche des Regelungsbedarfs für die Pflegekinderhilfe eine Rolle spielen z.B. die Überlegungen zur Übernahme der Hilfegewährung von einem Jugendamt auf ein anderes Jugendamt. (§ 86 c SGB VIII).

Regelungsbereich 2: Qualifizierung der Pflegekinderhilfe, § 37 Abs. 2, 2a SGB VIII

Kurzübersicht Gliederung Regelungsbereich 2:

(1) Einzelziele des Regelungsbereichs Qualifizierung der Pflegekinderhilfe

  • Pflegepersonen erhalten kontinuierlich ortsnahe Beratung und Unterstützung auch bei Wohnortswechsel
  • Art und Weise der Zusammenarbeit sowie die damit verbundenen Ziele werden im Hilfeplan dokumentiert

(2) Darstellung der Forschungsergebnisse zu dem Regelungsbereich Qualifizierung der Pflegekinderhilfe

  • Pflegepersonen erhalten kontinuierlich ortsnahe Beratung und Unterstützung auch bei Wohnortswechsel
  • Art und Weise der Zusammenarbeit sowie die damit verbundenen Ziele werden im Hilfeplan dokumentiert

(3) Zielerreichungsgrad des Regelungsbereichs Qualifizierung der Pflegekinderhilfe

(4) Handlungsbedarf zu dem Regelungsbereich Qualifizierung der Pflegekinderhilfe

(1) Einzelziele des Regelungsbereichs „Qualifizierung der Pflegekinderhilfe“

Die Regelung will gewährleisten, dass Pflegepersonen bei Bedarf kontinuierlich, auch bei Wohnortswechsel, ortsnahe Beratung und Unterstützung erhalten.

Gesetzgeberische Intention des 37 Abs. 2 SGB VIII ist damit eine Qualifizierung der Pflegekinderhilfe. Diese soll auch durch die Pflicht zur Dokumentation der Art und Weise der Zusammenarbeit und der damit verbundenen Ziele im Hilfeplan gewährleistet werden, vgl. § 37 Abs. 2a SGB VIII.

Die Stärkung von Pflegekindern und ihren Familien vor allem auch durch eine Qualifizierung der Pflegekinderhilfe ist ein zentrales Anliegen der Bundesregierung. Auch in der vergangenen Legislaturperiode hat sie eine wichtige Rolle gespielt und sollte zentraler Bestandteil der Evaluation des BKiSchG sein.

Die Forschungen zur Umsetzung der Vorschriften des BKiSchG zur Pflegekinderhilfe sind jedoch noch nicht in der Weise erkenntnisbringend, wie dies erforderlich und im Hinblick auf die Wichtigkeit des Themas angezeigt wäre. Die aus der Evaluation des BKiSchG gegenwärtig vorliegenden für Pflegeverhältnisse relevanten Ergebnisse sind unter E.,II., 2. Zieldimension, Regelungsbereich 7, dargestellt.

Vor diesem Hintergrund hat das BMFSFJ zur Stärkung von Pflegekindern und ihren Familien und Qualifizierung der Pflegekinderhilfe weitere Maßnahmen ergriffen.

Maßnahmen des BMFSFJ zur Stärkung von Pflegekindern und ihren Familien und zur Qualifizierung der Pflegekinderhilfe:

  • Einrichtung einer Bund–Länder-Arbeitsgruppe „Stärkung der Kinderrechte“ (basierend auf einem Beschluss der Jugend- und Familienministerkonferenz aus dem Jahr 2014)
  • Einrichtung eines Dialogforums „Pflegekinderhilfe“ bei der Internationalen Gesellschaft für erzieherische Hilfen (IGFH) einschließlich der Durchführung begleitender Studien zur Qualifizierung der Pflegekinderhilfe
  • Planung einer Vertiefungsstudie v.a. im Bereich Zuständigkeitswechsel bei Dauerpflegeverhältnissen ergänzend zu den Evaluationsergebnissen zur Pflegekinderhilfe.

Grundsätzliches zur Weiterentwicklung der Pflegekinderhilfe

Derzeit leben in Deutschland ca. 65 000 Kinder in Vollzeitpflege. Die Kinder und Jugendlichen haben oft furchtbare und traumatisierende Erfahrungen gemacht, die durch Verluste ihrer Eltern, Gewalt oder Vernachlässigung geprägt sind und hohe seelische Belastungen mit sich bringen. Zeitgleich warten neue Herausforderungen auf sie; sie sind in einer Lebensphase, in der sie durch die vorhergehenden Erfahrungen zum Teil hochgradig traumatisiert sind, gefordert, sich auf neue Bindungen mit ihren Pflegeeltern einzulassen. Dies verlangt von den Kindern und Jugendliche eine hohe psychische Anpassungsleistung. Pflegekinder sind durch diese hohen Belastungen und Anforderungen besonders gefährdet dafür, nicht psychisch gesund aufwachsen zu können.

Die Pflegeeltern übernehmen die große Verantwortung, die Kinder und Jugendlichen zu stützen und ihnen eine neue Geborgenheit zu geben, in der sie sich körperlich, geistig und seelisch entfalten und altersentsprechend entwickeln können. Die Bindungsforschung zeigt, dass in vielen Fällen und altersabhängig auch in kurzer Zeit ein stabiler Bindungsaufbau zu den Pflegeeltern gelingen kann. Für die Heilung von Bindungsstörungen ist es dabei für die Pflegekinder wichtig, Sicherheit und Kontinuität in der neuen Familie vorzufinden.

Die JFMK hat sich 2014 für die Einrichtung einer Bund-Länder AG zur Stärkung der Kinderrechte ausgesprochen, die unter anderem prüfen soll, ob gesetzliche Änderungen- insbesondere im BGB – erforderlich sind, damit in Dauerpflegeverhältnissen die für das Wohl des Pflegekindes bestmöglichen Rahmenbedingungen unter Abwägung aller Aspekte geschaffen werden können.

Zu prüfen seien ferner Änderungen im Gesetz zur Kooperation und Information im Kinderschutz (KKG). Die JuMiKo hat das Bundesministerium der Justiz im Jahr 2013 gebeten, zu untersuchen, ob und ggf. wie durch gesetzliche Regelungen die rechtliche Position von Pflegefamilien in lang dauernden Pflegeverhältnissen im Interesse des Kindeswohls verbessert werden kann. Auf der ersten AG-Sitzung unter Beteiligung BMJVs im ersten Quartal 2015 haben die Mitglieder der Bund-Länder-Arbeitsgruppe sich darauf geeinigt, den Prüfauftrag auf alle Pflegeverhältnisse zu beziehen und auch die Qualifizierung von untergesetzlichen Maßnahmen, z.B. Handlungsempfehlungen, Standards und Leitlinien,zu erörtern. BMFSFJ hat über die Internationale Gesellschaft für erzieherische Hilfen (IGfH) ein Dialogforum eingerichtet, um Daten zu erheben und mit den Akteuren aus Interessen- und Betroffenen-Verbänden Maßnahmen und Konzepte zu diskutieren und zu entwickeln. Diese Ergebnisse werden wiederum in die Bund-Länder-AG eingebracht und dort erörtert.

Ausgehend von den Zielsetzungen „Kontinuität der Beziehungen des Pflegekindes“, „Stabilität in der Familiensituation für das Pflegekind“ und der „dauerhaften Sicherung der gewachsenen und tragfähigen Bindungen des Pflegekindes“ nimmt die AG sowohl Regelungen im Zivilrecht als auch im SGB VIII in den Blick und prüft, ob und ggf. welche gesetzlichen Änderungen zum Wohl des Kindes erforderlich wären. Im SGB VIII sind die kontinuitätssichernde Hilfeplanung und die Zuständigkeit bei Dauerpflegeverhältnissen Gegenstand der Prüfung. Darüber hinaus werden weitere Bereiche des Pflegekinderwesens erörtert, wie z.B. die Elternarbeit, Gestaltung von Umgang und Rückführungsprozessen, die Beratung und Unterstützung der Pflegefamilien und deren Qualifizierung, die Gestaltung der Zusammenarbeit zwischen den Beteiligten und die Beteiligungs- und Beschwerdemöglichkeiten für das Pflegekind. Die Ergebnisse dieser Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft im Bereich der Pflegekinderhilfe werden 2016 vorliegen und mit den Ergebnissen der Evaluation des BKiSchG verknüpft werden.

Vor dem Hintergrund der obenstehenden Erläuterung zu den eingeschränkten Erkenntnissen im Hinblick auf die Kontinuität der Beratung bei Wohnhortwechsel wird die Erreichung folgender Einzelziele betrachtet:

  • Pflegepersonen erhalten kontinuierlich ortsnahe Beratung und Unterstützung, auch bei Wohnortswechsel, (Formulierung Gesetzestext: „Lebt das Kind oder der Jugendliche bei einer Pflegeperson außerhalb des Bereichs des zuständigen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, so sind ortsnahe Beratung und Unterstützung sicherzustellen“, § 37 Abs. 2 S. 2 SGB VIII.)
  • Art und Weise der Zusammenarbeit sowie die damit verbundenen Ziele werden im Hilfeplan dokumentiert (Formulierung Gesetzestext: „Die Art und Weise der Zusammenarbeit sowie die damit im Einzelfall verbundenen Ziele sind im Hilfeplan zu dokumentieren“, § 37 Abs. 2 S. 2 SGB VIII).

(2) Darstellung der Forschungsergebnisse zur Qualifizierung der Pflegekinderhilfe

Die Forschungsergebnisse beruhen auf

  • der quantitativen Erhebung des DJI bei den Pflegekinderdiensten der Jugendämter
  • der sekundäranalytischen Forschung der AKJStat auf der Basis der amtlichen Kinder- und Jugendhilfestatistik.
  • Einzelziel: Pflegepersonen erhalten bei Bedarf kontinuierlich, auch bei Wohnortswechsel, ortsnahe Beratung und Unterstützung, § 37 Abs. 2 S. 2 SGB VIII (Objektive Rechtsverpflichtung)
  • Wie zuvor erläutert sind die Erkenntnisse im Hinblick auf die Kontinuität der Beratung bei Wohnortwechsel noch unvertieft. Aufgrund des inhaltlichen Zusammenhangs zur Frage der Sicherung von Kontinuität bei der Hilfeleistung werden an dieser Stelle einige einschlägige Ergebnisse zu § 86 c SGB VIII wiederholend dargestellt. Die Forschungsergebnisse beziehen sich somit nicht unmittelbar auf den Regelungsinhalt des § 37 Abs. 2 S. 2 SGB VIII, geben aber Hinweise auf bestehende Unterschiede zwischen dem Handeln der Jugendämter und daraus resultierenden Herausforderungen für die Gewährleistung der Hilfekontinuität.
  • Ausdrücklich mit Bezug zum neu gefassten § 37 Abs. 2a SGB VIII hat beispielsweise das VG Arnsberg in einem Fall der Fortführung einer Hilfe zur Erziehung in Form einer Vollzeitpflege festgestellt, dass Abweichungen von den bisherigen Feststellungen nur bei einer Änderung des Hilfebedarfs zulässig sind.
  • 32 % der Pflegekinderdienste geben an, dass es zumindest selten vorkommt, dass nach einer Fallübergabe kein weiterer Hilfebedarf gesehen wird.
  • Im Hinblick auf die Jugendämter geben - ein Drittel an, dass „manchmal“ und 10 %, dass „nie“ die Pflegefamilie als nicht-geeignet angesehen wird.

Für den Bereich der Pflegekinderhilfen konstatieren 71 % der Jugendämter, dass es Fälle gibt, in denen sie die bisherigen Zusatz- und Ergänzungsleistungen nicht in der gleichen Form wie vor der Fallübergabe anbieten können.

Im Bereich der Vollzeitpflegehilfen hat sich – soweit aus den Daten der amtlichen KJH-Statistik indirekt ableitbar – zwischen 2010 und 2013 die Quote von Abbrüchen im Kontext von örtlichen Zuständigkeitswechseln nicht wesentlich verändert.

Einzelziel: Art und Weise der Zusammenarbeit sowie die damit verbundenen Ziele werden im Hilfeplan dokumentiert, § 37 Abs. 2a SGB VIII (Objektive Rechtsverpflichtung)

  • 82 % der Pflegekinderdienste geben an, dass die Ziele der Zusammenarbeit mit Pflegeeltern im Hilfeplan dokumentiert werden.
  • 76 % der Pflegekinderdienste dokumentieren Art und Umfang der Ergänzungs- und Zusatzleistungen für die Pflegefamilie im Hilfeplan. Bei 72 % wird auch die Art der Unterstützung der Pflegeeltern vermerkt. 56 % dokumentieren die Form der Zusammenarbeit mit den Pflegeeltern.
  • Der Umfang der Beratung der Pflegeeltern wird dagegen nur von einem Drittel der Jugendämter im Hilfeplan dokumentiert.
  • Die Höhe der laufenden Leistungen zum Unterhalt des Kindes oder Jugendlichen

wird von einem Viertel der Jugendämter dokumentiert.

(3) Zielerreichungsgrad (Effektivität, Akzeptanz und Praktikabilität) des Regelungsbereichs „Qualifizierung der Pflegekinderhilfe“

Die Ziele des § 37 Abs. 2a SGB VIII lassen sich auf der Grundlage der vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse als in einem zufriedenstellenden Ausmaß erreicht ansehen.

  • Die Absätze 2 und 2a des § 37 SGB VIII werden auch von fachlichen Arbeitsgruppen als sehr hilfreich bewertet.

Demgegenüber werden die Regelungen des § 37 Abs. 2, 2a SGB VIII teilweise als nicht ausreichend zur Kontinuitätssicherung bewertet.

Handlungsbedarf zu dem Regelungsbereich „Qualifizierung der Pflegekinderhilfe“

  • Hinsichtlich der Regelung des § 37 Abs. 2 S. 2 SGB VIII liegen, wie oben dargestellt, noch keine umfassenden validen wissenschaftlichen Erkenntnisse vor, so dass noch keine Aussagen zu etwaigem gesetzgeberischen Handlungsbedarf gemacht werden können. Es besteht hier weiterer Forschungsbedarf im Sinne einer Vertiefungsstudie v.a. zum Zuständigkeitswechsel bei Dauerpflegeverhältnissen, die das BMSFJ in Auftrag geben wird.
  • Bezüglich § 37 Abs. 2a SGB VIII besteht kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf, jedoch bestehen erhebliche Weiterentwicklungsbedarfe in der Umsetzung.
  • Unter dem Aspekt der Stärkung von Pflegekindern und ihren Familien hat die Kontinuitätssicherung für Pflegekinder, insbesondere unter den Aspekten kontinuitätssichernder Hilfeplanung und Zuständigkeit bei Dauerpflegeverhältnissen, eine hohe Bedeutung. Welche konkreten Verbesserungen der gesetzlichen Grundlagen geboten sind, wird die Bundesregierung durch die Verknüpfung der Ergebnisse des Beratungsprozesses der seitens des BMFSFJ zur Pflegekinderhilfe eingerichteten Bund-Länder-AG sowie des Dialogforums Pflegekinderhilfe mit den Erkenntnissen aus der Evaluation des BKiSchG im Einzelnen prüfen.

Der gesamte Bericht zur Evaluation der Bundeskinderschutzgesetzes ist auf der Seite des Bundesfamilienministeriums zu finden.